Høringsuttalelse om etterlattepensjoner

LOP har avgitt høringsuttalelse om NOU 2017:3 Folketrygdens ytelser til etterlatte: rapport fra et utvalg nedsatt av Arbeids- og sosialdepartementet.

Generelt

Utvalget foreslår en rekke innstramminger i dagens ytelser, med varierende begrunnelse.

I tråd med mandatet legges det vekt på i hvilken grad endringsforslagene stimulerer til økt arbeidstilbud og bidrar til innsparinger i folketrygdens utgifter. Det nevnes at folketrygdens formål er "å gi økonomisk og sosial trygghet" og å "bidra til utjevning av inntekt og levekår", men i tråd med mandatet gis slike hensyn minimal vekt i vurderingene.

Mandatet pålegger utvalget å "legge til grunn at etterlattepensjon- og barnepensjonytelsene skal beskattes som uføretrygd", dvs. skattes som lønnsinntekt.

Utvalget har dermed fått et bundet mandat hvor innstramming i ytelsene blir eneste mulige utfall. Når en samtidig har satt sammen utvalget med et fåtall håndplukkede "eksperter" innebærer det at en ikke har ønsket en bredde som kunne gi en mer allsidig belysning av saksfeltet. Utvalgets anbefalinger blir i tråd med departementets ønsker og ikke en uavhengig vurdering hvor endringene ses opp mot folketrygdens formål.

Vi oppfatter dette som en uheldig prosess. De tidligere endringene i pensjonssystemet har vært basert på brede utredninger hvor berørte parter har vært representert og hvor en har fått belyst ikke bare arbeidslinje og innstrammingsønsker men også de sosial­politiske sider ved folketrygden.

Vi anser derfor utvalgsinnstillingen som en utdyping av departementets egne ønsker, og ikke som en objektiv avklaring hvor ulike interesser er hensyntatt. Det blir høringsrunden som må ivareta slike hensyn.

Utvalget er kritisk til at valg av samboerform skal være avgjørende for retten til etterlatte­ytelser, og ber om at det blir vurdert om også langvarig samboerskap bør gi samme rett som i dag er begrenset til ekteskap. Vi er enig med utvalget på dette punktet. Det gjelder alle de ulike etterlatte-ordningene omtalt nedenfor.

LOP kan ikke se at det er lagt fram argumenter for at etterlatte-ytelser skal beskattes som lønnsinntekt. Vi oppfatter dette som en klar innstramming, og motsetter oss denne endringen.

 

Faktabeskrivelse

I hovedsak oppfatter vi utvalgets faktabeskrivelse som korrekt og relevant. En del vinklinger virker tilpasset departementets synspunkter. Gitt at det meste her er skrevet av forvaltningen er det noe en må regne med.

Det gis en grundig omtale både av folketrygdens ytelser og av ytelser fra ulike typer tjeneste­pensjoner. Det er viktig. En må anta at de endringer som gjennomføres i folke­trygden kan få effekt også for tjenestepensjonenes framtidige justeringer av sine ytelser . Det vil primært gjelde offentlige tjenestepensjoner med ytelser av samme type som utvalget foreslår endret.

I kapittel 5.4 gis det oversikter over samlede inntekter for mottakere av etterlatteytelser, fordelt på yrkesinntekt, kapitalinntekt, "andre overføringer" og folketrygdens etterlatteytelser (figur 5.16 og 5.21). Her er etterlatteytelser fra tjenestepensjon regnet inn blant "andre over­føringer". Hadde en vist tjenestepensjonenes etterlatteytelser separat ville en fått et bilde hvor etterlatteytelser samlet vil utgjøre vesentlig mer av inntekten enn det figurene nå viser. Gitt at endringene i folketrygden må antas å få virkning også for tjenestepensjonenes innretning, burde en vist hvor mye de samlede etterlatteytelsene betyr for inntektsnivået.

 

Ytelser til etterlatte partnere under 67 år

Er den etterlatte partner under 67 år gir folketrygden i dag en etterlattepensjon på 1 G pluss 55 % av avdødes tilleggspensjon. Det er ingen levealdersjustering. Ytelsen varer fram til etter­latte inngår nytt samliv eller tar ut alderspensjon eller AFP, og senest ved 67 år.

Utvalget vil endre etterlattepensjonen til å bli en ytelse med fast sats og bare tre år fra døds­fallet. Ytelsen kan forlenges med inntil 2 nye år når den etterlatte tar utdanning eller mottar tiltak med sikte på framtidig arbeid. Det foreslås en sats på 2,25 G uavhengig av avdødes inntekt. Det antas at 2,25 G med lønnskatt gir et tilsvarende nivå etter skatt som 2 G med dagens skatteregler. Avkortningen foreslås satt til 45 % av inn­tekt ut over 0,5 G. Det skal ikke skilles etter alder. Så vil en ha aktivitetskrav på linje med bl.a. dagpenger, slik at ytelsen faller bort om mottaker ikke er aktiv nok for å få eget arbeid.

Nye tilfeller fra 2020 av skal utmåles etter de nye reglene. De som har etterlatteytelser gitt før 2020 får denne konvertert til nye skatteregler. Den konverterte ytelsen vil da kunne avvike fra 2,25 G. For øvrig skal en følge de nye reglene fra 2020 av. Når det gjelder varigheten foreslås det at bare de som er født før 1960 skal beholde dagens regler, dvs. til uttak  av alderspensjon og senest ved 67 år. Er egen inntekt ut over ytelsen mer enn 2 G i snitt de siste fem årene, skal også disse årskullene følge den foreslåtte varighetsgrensen på 3 år.

Begrunnelsen for endringen er å stimulere til arbeid. Å miste en ytelse er en sterk stimulans til å skaffe seg arbeid, men jo eldre en er jo vanskeligere er det å få arbeid selv om en skulle ønske dette. Å endre ytelsen slik utvalget foreslår kan derfor få dramatisk virkning for de som pga. alder eller andre personlige forhold (eks. manglende yrkeserfaring fra tiden før partners død) ikke får seg lønnet arbeid. En risikerer i praksis å overføre ytelsen fra staten ved folke­trygden til kommunene ved sosialstønad.

De som rammes hardest av denne endringen er de som før partnerens dødsfall ikke har vært i arbeid som gir inntekt nok til egen forsørgelse etter dødsfallet, og som vanskelig kan skaffe seg slike inntekter etter 3 år med ny ytelse.

En kan forså at en vil unngå å gi ytelser til de som selv vil kunne skaffe seg inntekts­givende arbeid om ytelsen ikke hadde eksistert. Reglene bør derfor endres slik at en fortsetter ytelsen ut over 3 år og fram til pensjonsalder når det viser seg at inntektsgivende arbeid ikke er realistisk. Å redusere ytelsen til 3 år med 2,25 G og deretter null er en svært drastisk endring, som må antas å ramme mange som ikke vil klare å skaffe seg tilstrekkelig inntekt til egen forsørgelse.

Dagens arbeidsmarked er ikke slik at alle som gjerne vil kan skaffe seg jobb, spesielt ikke for de øvre aldersgrupper. Det må derfor advares mot en så kraftig fjerning av sikkerhetsnett som utvalgets forslag innebærer.

 

Ytelser til etterlatte familiepleiere

Personer som har ytt pleietjenester uten å være gift med mottaker av tjenesten, og fått ytelse til livsopphold i den rollen, kan reelt komme i samme situasjon som etterlatt ektefelle.

Ytelsen er på nivå med minstepensjon og følger ellers reglene  for ordinær etterlattepensjon.

Utvalget foreslår at familiepleiere skal få samme ytelse som etterlatte ektefeller/samboere i den nye ordningen fra 2020, dvs. begrenset til 3 år med mulighet for 2 års forlengelse.

Vi viser til vår innvending mot å redusere etterlattepensjonens varighet til 3 år. Denne inn­vendingen gjelder tilsvarende for familiepleiere. Også her må den nye ytelsen gjelde fram til pensjonsalderen.

 

Ytelser til etterlatte barn

Barnepensjon gis til avdødes etterlatte barn fram til 18 år. Er begge foreldrene døde kan pensjon gis fram til 20 år når barnet er under utdanning. Utvalget foreslår at pensjonen skal gis fram til 20 år uansett utdanning både ved tap av en og ved tap av to foreldre.

Når en av foreldrene er død er barnepensjonen 40 % av G for første barn og 25 % for hvert av de øvrige barna. Ved mer enn ett barn summeres ytelsene og fordeles deretter likt mellom barna. Utvalgets forslag er at barn som har mistet en forelder skal ha en ytelse på 50% av G, uav­hengig av antall søsken. Det innebærer en satsøkning for alle, og sterkere jo flere barn den avdøde har i aktuell alder. Satsøkningen blir noe lavere etter skatt pga. overgang til lønnsskatt, men også etter skatt blir det en viss økning.

Er begge foreldrene døde er i dag pensjonen for første barn lik etterlattepensjonen til den av foreldrene som ville fått størst pensjon om vedkommende var i live. For neste barn er pensjonen 40 % av G, og for øvrige barn 25 % av G. Utvalget foreslår her en fast sats uavhengig av avdødes inntekt og antall søsken. Satsen foreslås til 1,2 G

Figur 7.9 viser effekten av de foreslåtte endringene for foreldreløse barn. Figuren baserer seg på at første barn i dag får en pensjon på 2 G. Ordinær etterlattepensjonen er i dag på 1 G pluss 55 prosent av avdødes tilleggspensjon, slik at 2 G blir ytelsen når avdøde var minste­pensjonist (uten at det nevnes i teksten eller figuren). Da blir resultatet at for enebarn går ytelsen ned fra 2 G til 1,2 G ved utvalgets opplegg. For to barn blir ytelsen 2 G for første barn og 0,4 G for andre barn, som i snitt blir 1,2 G lik utvalgets forslag. Med mer enn to barn er uttellingen per barn svakere i dagens opplegg enn 1,2 G ved utvalgets forslag.

Før skatt vil dermed enebarn tape, er det to søsken kommer en likt ut, og med fler enn to søsken vil en vinne med utvalgets forslag. Skatteøkningen gjør at båre enebarn og de som er to søsken taper. Er det fler enn to søsken vil en vinne før skatt, men skattskjerpelsen gjør at en normalt må være over tre søsken for å vinne etter skatt.

Det framgår av figur 7.6 at 62 prosent av foreldreløse med barnepensjon er uten pensjons­mottakende søsken. Nesten halvparten av disse hadde pensjon over minsteytelsen på 2 G. Av de med 2 pensjonsmottakende barn vil ¾ motta ytelse over 2 G for første barn, noe som angår begge barna siden summen for de to barna deles likt. Begge vil dermed tape. Ut fra tallene i figur 7.2 vil 125 av 163 foreldreløse barn tape på endringen før skatt, dvs. 70 prosent av alle foreldreløse barn under 18 år. Etter skatt vil andelen som taper være større.

Det foreslås at de nye reglene fra 2020 også skal gjelde når et barn som har mistet den ene forsørger før 2020 mister den andre etter 2020. Disse skal da gå over til den lavere ytelsen.

Barn som vinner på den nye ordningen (i hovedsak barn som har mistet en forsørger) vil gå over på nye regler også når de fikk inn­vilget barnepensjon før 2020. Barn som får lavere ytelse med nye regler (de aller fleste foreldreløse barn) og fikk innvilget ytelsen før 2020 skal beholde sin gamle ytelse fullt ut.

Vi finner det uakseptabelt å endre ytelsen for nye tilfeller slik at de aller fleste foreldreløse barn får lavere barnepensjon. Dette er en gruppe som i høyeste grad trenger en etterlatteytelse. Skal en spare inn penger bør denne gruppen være den siste en tar penger fra. Vi synes det er bra at opplegget gir en forbedret ytelse for barn som har mistet en forelder. Det kan ikke aksepteres at en går stikk motsatt vei for foreldreløse barn.

 

Ytelser til etterlatte alderpensjonister

Etterlatte som får sin alderspensjon beregnet ut fra gjeldende opptjeningsregler for årskullene tom.1953 kan få tilleggspensjon beregnet enten ut fra egen opptjening eller ut fra 55 % av summen av egen opptjent tilleggspensjonen og avdødes tilleggspensjon. Det tillegget som oppnås når 55 % av summen er høyest anses som gjenlevendetillegg, og avkortes ikke mot egen arbeids­inntekt. Tillegget reguleres og levealdersjusteres sammen med alderspensjonen.

Utvalget foreslår å avvikle etterlattetillegget. Begrun­nelsen er at en vil styrke insen­tivene til arbeid. For gjenlevende alders­pensjonister virker en slik kopling til arbeidsinsentiver noe søkt. Tanken til utvalget må være at om tillegget fjernes vil flere skaffe seg eget arbeid i løpet av samlivet. I hvilken grad en slik effekt faktisk eksisterer på et signifikant nivå doku­menteres ikke. Det legges ingen vekt på folketrygdens formål om å sikre økonomisk og sosial trygghet.

Ut fra en slik tenkning legger utvalget fram tre ulike nedtrappingsløsninger pluss et referanse­alternativ hvor dagens ytelser videreføres. Referansealternativet er basert på at reglene for etterlatteytelser tilpasses folketrygdens nye opptjeningsregler som innfases fra 1954-kullet. En har tilpasset nye regler slik at en får tilnærmet samme ytelsesnivå som ved dagens modell. De viser dermed at over­gang til nye opptjenings­regler lar seg løse på en rimelig god måte. Det er mao. fullt mulig å tilpasse dagens ordning til ny opptjeningsmodell slik at etterlatteytelsen kan videreføres på dagens nivå.

Utvalget presenterer i tillegg tre alternative ufasingsmodeller. Alle alternativene innebærer at det ikke gis etterlatteytelser til årskullene fra 1963 av, og bare en begrenset ytelse for overgangskullene 1958-62.

a)  Gjenlevendetillegget videreføres både for eksisterende og nye etterlatte med alderspensjon etter dagens opptjenings­regler (folketrygdlovens kapittel 19). Det gjelder årskullene tom. 1953, og en gradvis avtrappende andel av samlet pensjon for årskullene 1954-62. Også gjenlevende­tillegget skal for overgangskullene nedtrappes på samme måte som andelen av pensjonen som utmåles etter kapittel 19. Tillegget skal fortsatt levealdersjusteres og reguleres på samme måte som alderspensjonen.

Ut fra en midlertidig lovregel skal årskullene 1954-57 få beregnet et gjen­levende­tillegg oppjustert som om hele pensjonen var beregnet fra dagens opptjeningsmodell, gitt at tillegget innvilges innen 2020. Den delen av tillegget som gis på dette grunnlaget skal videreføres nominelt fra 2020 av, dvs. at det reelt sett svekkes over tid.

b)  For de som er født i 1944 eller senere skal gjenlevendetillegget beregnes som under alter­nativ a). Hele alderspensjonen, inklusive det midlertidige tillegget, skal videreføres på nominelt nivå fra 2020 av eller senere innvilgningstidspunkt. Den nominelle reguleringen skal fortsette fram til samlet pensjon inklusive tillegget har blitt redusert til nivået for den egenopptjente alderspen­sjonen slik denne ville vært ved normal regulering. Detter reguleres pensjonen som normalt for alderspensjoner.

For de som er født før 1944 videreføres dagens regler og dagens regulering alderspensjon inklusive etterlattetillegget.

c)  Her er reglene de samme som i alternativ b) med unntak av reguleringene. For de som er født1944 eller senere skal etterlattetilleggene videreføres nominelt fra 2020 eller fra senere innvilgningstidspunkt. Den egenopptjente alderspensjonen skal reguleres som normalt.

Utvalget vil ikke anbefale alternativ a) siden det i for stor grad viderefører dagens ordning for eldre årskull. De vil heller ikke anbefale alternativ b) siden det rammer dagens etterlatte for hardt. De mener at alternativ c) er en grei mellomløsning.

Vi mener en ordinær videreføring av etterlattereglene basert på en teknisk omlegging til ny folketrygdopptjening slik utvalget presenterer i sitt referansealternativ er en langt bedre løsning.

Det virker rent komisk når utvalget er bekymret over likestilling mellom generasjonene i alter­nativ a). At ulikheten blir noe mindre ved en utfasing også blant eldre årskull hjelper ikke de yngre generasjonene. Det eneste som gir en rimelig likebehandling over generasjoner er referansealternativet. Vi kan ikke se at dagens ordning, og dermed en videreføring av denne i ny modell, er problematisk i forhold til arbeidslinjen. Vi snakker her om tillegg til alders­pensjon. Det er lite belegg for at nye generasjoner har etterlattetillegget som en viktig moti­vasjon for ikke å ta eget arbeid, det er viktigere drivkrefter som påvirker denne tilpasningen.

Utvalgets tall viser at etterlattetilleggene ved dagens regler er på et beskjedent nivå. Figur 8.3 viser at for1963-kullet vil etterlattetillegget øke pensjons­graden med rundt 4 prosentpoeng for 67-åringer som gradvis reduseres til 2 prosentpoeng ved 97 år. Samtidig viser figur 8.2 at antallet etter­latte alderspensjonister ventes å synke framover. Det vil derfor være beskjeden belastning for folketrygden ved å videreføre dagens regler.

 

Ytelser til etterlatte uføre

Uføre etterlatte som før 2015 hadde en uførepensjon beregnet ut fra både egen og avdødes rettigheter har beholdt denne ytelsen, omregnet slik at ekstraytelsen gis egen konvertering og anses som tillegg til ordinær uføretrygd.

Uføre som blir etterlatte fra 2015 av får et eget tillegg til uføretrygden beregnet etter nye regler. Tillegget gis for fem år, begrunnet med at ordningen bare skal gjelde fram til etablering av nye regler for folketrygdens etterlatteytelser. Tillegget skal utgjøre 50 % av differansen mellom avdødes hypotetiske uføretrygd og etterlattes faktiske uføretrygd, begge regnet ut fra 100 prosent uførhet. Tillegget skal deretter justeres ut fra etterlattes uføregrad når denne er lavere enn 100 prosent.

Utvalget vil fjerne etterlattetillegget for uføre fra 2020 av. For de med etterlatte­tillegg i uføretrygden gitt før 2020 foreslås at tillegget videreføres nominelt, dvs. at real­verdien gradvis reduseres. Dette foreslås både for konverterte ytelser og for tillegg gitt etter 2015. For de sistnevnte oppheves begrensningen på 5 år.

For delvis uføre mener utvalget at de bør kvalifisere til ordinær etterlatteytelse for de under 67 år, med tilsvarende avkortningsregler for inntekt og hvor uføretrygden samordnes med etter­latteytelsen. Med den minimale og svært kortvarige etterlatteytelsen utvalget har foreslått for de under 67år er dette ingen akseptabel løsning.

Vi ser parallellen mellom uføretrygd og alderspensjon ved at de begge er ment å gi midler til eget underhold når en ikke kan forventes å arbeide. Det er imidlertid en grunn til at en for begge disse kategoriene gir etterlatteytelser i dag, basert på at en delvis skal kunne opprett­holde tilvant levestandard. Vi mener en bør videreføre etterlatteytelsen for uføre etter dagens regler uten tidsbegrensning, slik vi også foreslår for alderspensjonister.

 

Etterlatte med flyktningestatus

Utvalget er i et tilleggsmandat bedt om å vurdere eventuelle endringer i etterlatteytelser til flyktninger. Departementet sendte 4. juli 2016 ut et høringsnotat hvor de foreslår generelle innstramminger for ytelser til flyktninger, asylsøkere etc. basert bl.a. på økte krav til botid og fjerning av særreglene som gir flyktninger unntak fra botidskravene. Høringsfristen var 1.11.2016. Så langt har departementet ikke konkludert på bakgrunn av de innkomne høringsuttalelsene. En vil ha utvalgets syn før en konkluderer for etterlatteytelsenes del.

Utvalget påpeker at om høringsnotatets forslag om å øke botidskravet og fjerne flyktningers særregler om unntak blir gjennomført generelt i folketrygden, blir det vanskelig å tenke seg at det ikke skal gjelde etterlatteytelser. Utvalget sier samtidig at flyktninger som mister sin ektefelle kort tid etter ankomst er i en særlig sårbar situasjon. Svekkede ytelseskrav kan låse dem til en fattigdomssituasjon når de ikke har klart å etablere seg i arbeids­markedet. De påpeker videre at en slik fattigdom kan gjøre det vanskeligere å få dem bosatt i en kommune.

Utvalget har merket seg at også for barnepensjon er botidskravet foreslått økt fra tre til fem år. Det er ikke sagt noe spesielt om at en her vil fjerne flyktningers unntak fra botidskravet, men det er naturlig å anta at dette har vært tanken også her. Utvalget påpeker at dette er en særlig sårbar gruppe, hvor å fjerne ytelsen vil kreve økning av andre typer tilskudd for å unngå alvorlig barnefattigdom.

Utvalgets synspunkter er i tråd med de innvendinger en rekke av høringsinstansene har framført. Det må advares mot en innstramming i flykt­ningers rett til ytelser fra folketrygden som kan forverre deres situasjon mht. integrering og livsopphold. Det gjelder trygdeytelser generelt og ytelser til etterlatte spesielt.

 

Med vennlig hilsen

 

Torild Ofstad
Leder

Hans Erik Pettersen  
Leder pensjonsutvalget   

Jan Mønnesland
Pensjonsrådgiver